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义务教育如何破解城乡的不平衡？
义务阶段优质学位紧张，城乡义务教育发展不均衡问题如何破解？“海口每年有4000-5000新增的入学人口。”曹献坤坦言，目前城市确实存在学位紧张的问题。面对义务教育质量不高的问题、局部区域不平衡的问题、优质资源不充分的问题，下一步，我省将统筹城乡教育发展。
根据《海南省人民政府关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的实施意见》（以下简称《意见》），我省将强化省级统筹，落实市县（含地级市下辖区，下同）政府责任，完善全省一盘棋的城乡义务教育一体化推进工作机制。在已实现教师编制标准统一、生均公用经费基准定额统一的基础上，加快推进县域内城乡义务教育学校建设标准统一、基本装备配置标准统一。到2018年底，全省各市县全部实现县域义务教育基本均衡，有条件的市县力争实现县域义务教育优质均衡；到2020年，城乡二元结构壁垒基本消除，义务教育与城镇化发展基本协调，城乡基本公共教育服务均等化基本实现。进一步加强城乡义务教育学校规划和建设，使城乡义务教育学校布局更加合理，大班额基本消除，乡村完全小学、初中或九年一贯制学校、寄宿制学校100%实现标准化建设，乡村小规模学校（含教学点）达到相应要求。
全面推进教师交流轮岗
曹献坤透露，我省还将统筹城乡师资配置。各市县政府要建立城乡义务教育学校教职工编制统筹配置机制和跨区域调整机制，完善教职工编制城乡、区域统筹和动态管理办法，使教师从富足地区向紧缺地区调剂、从超编学校向缺编学校调剂。全面推进教师交流轮岗，凡在同一所学校连续任职年限超过10年的校长和在同一所学校连续任教达到初中9年、小学12年的教师均应轮岗交流。各市县应采取定期交流、岗位竞聘交流、校际帮扶交流等多种途径和方式，重点推动城镇学校向乡村学校、优质学校向薄弱学校、中心学校向村小教学点的交流轮岗。
新区开发要配建中小学校幼儿园
曹献坤介绍，根据我省有关文件要求，各市县人民政府进行新区开发、旧城改造、棚户区改造应当结合实际情况，配套建设中小学校、幼儿园等公共服务设施。据了解，根据有关规定，居住区户数在1500户及以上的，应规划建设幼儿园；居住区户数在4000户及以上的，应规划建设小学；居住区户数在9000户及以上的，应规划建设初中。各市县人民政府可根据居住区常住人口规模、开发区域功能定位、已有学校和幼儿园等情况，适当调整中小学和幼儿园规模和数量。
如何破解城乡教育发展中的不协调问题
城乡发展不协调问题的症结在于城乡要素流动与城乡人口流动不协调。近年来，我国农村经济社会发展取得了巨大成绩，但城乡发展不协调问题十分严峻。其症结在于城乡之间要素流动与人口流动存在结构性不协调或不平衡，导致城镇化进程中城镇与农村人均占有资源要素的实际差距仍在扩大，从而导致人均收入和生活水平的差距难以有效愈合，城乡发展不平衡局面难以发生根本改观。上述不协调问题表现在两个方面：一是城乡之间物质要素流动与人的流动不协调。城镇化进程中，生产要素特别是优势生产要素由农村流向城镇是必然趋势。但是，只有当物质要素流动与劳动力和人口流动相一致时，才是健康、合理、协调的流动，才是有助于解决“三农”问题的资源优化配置。近年来进城农民越来越多，但与农村劳动力和农村人口向城镇的流转相比，农村资金、土地等物质要素向城镇流转得更多。二是城乡之间劳动力流动与人口流动不协调。当前我国城镇化率的快速提高，更多地是进城农民工这些劳动力的增加，而不是劳动人口和非劳动人口的等比例增加。农民工作为劳动力进城了，但他们的家庭人口还大都留在农村生活。从结构指标看，这是一种不协调、不和谐的城镇化，制约着社会结构的实质性转换。农村“留守儿童”、“留守妇女”、“留守老人”等社会问题，正是这一不协调的现实反映。
如何破解城乡公交一体化困局
如何破解城乡公交一体化困局
本报记者 陈舒丹 文/图
车身整洁了，准点率高了，司乘人员服务态度好了，票价优惠了……自2012年城市公交改革实施以来，市民们对公交车的满意度明显提升，乘公交车出行的市民越来越多。
与此形成对比的是，城乡公交依然存在着不少乱象，如抢客、超载、超速，车身不整洁，司乘人员态度差等。“城市公交改革以后，农村居民对于城乡公交改革的呼声越来越强烈，我们也关注到了这个问题。”今年4月，市政协启动了“优化城乡客运，推进城乡公交一体化”专题调研，市政协经济科技委员会主任徐灵波是调研组的成员之一。他告诉记者，今年年初，城南区块的岙环到太平线路进行了公交化改造，取得了不错的效果，这也在一定程度上促成了这项课题研究。
我市交通基本情况：
我市的公共交通体系主要由城市公交和城乡客运两部分组成。其中，城市公交有13条公交线路，拥有公交车139辆，日发班次1900班，覆盖城区5个街道。城乡客运也就是农村客运，是除去13条公交线路以外的农村班车，交通部门专用名称叫城乡客运。我市现有城乡客运班线73条，客运车辆484辆，农村客运站19个，公交站亭197个，经营区域覆盖各镇、村，日发班次6000多班。
A
问题：规划滞后，客运站场布局不合理
“泽国到温岭的101公交车，停在泽国镇十八米街路边，没有固定的停车场，也没有为乘客遮风挡雨的棚，这其实是不合理的。”在7月29日召开的市政协十三届十九次常委会上，温岭畅达运输股份有限公司总经理、政协委员叶崇义提出了自己的看法。
长期以来，城市公交与城乡客运自成体系，我市也一直没有编制统筹城乡客运发展的规划，城乡客运资源的整合与共享、城市公交与城乡客运间的交叉等矛盾和问题持续累积。公共交通客运站场的布局不够合理，且数量非常缺乏。除畅达公司所属站场外，其他城乡客运站场均属村集体经营，设施设备简陋，管理比较混乱，还存在超标准收费现象。“还是拿101公交车举例，停在十八米街的停车费一年需缴纳1.9万元，作为卫生费收取，收费项目比较乱。”叶崇义说，停车站点问题必须解决好，“公交站点应当有为老百姓遮风挡雨的地方。”
受传统管理方式的影响，城市公交与城乡客运的站场相互间衔接也不顺畅，这不但给居民出行带来不便，更提高了综合运输成本，降低了运输效率。
对策：建三级网络，实施公交化改造
“优化城乡客运、推进城乡公交一体化的核心问题是确立城乡公交的公益属性，将其纳入政府公共服务范围。”徐灵波说，实现城乡公交一体化的路径可采用“政府购买服务+民营化经营”的模式，而政府购买服务的对象应是已经区域组股联营的客运班车，不包括单线联营的班车，从而引导城乡客运朝区域联营方向整合。“对实施组股联营后条件成熟的区域，再推行客运班线的公交化改造，最终分步实现城乡一体的大公交格局。”
作为资深交通人，叶崇义也有自己的看法。“应当重点建立城乡公交三级网络。”叶崇义说，三级网络具体为：城市公交客运为Ⅰ级网络，市镇客运（包括现有市区和火车站至各镇、集镇客运）为Ⅱ级网络，镇村客运（包括镇域内、镇至镇客运）为Ⅲ级网络。
在政协的提案建议中，还提到当前应着手编制《温岭市城乡公共交通发展规划》及相关专项规划。同时，引导城市郊区借鉴城市公交的运营服务方式，对客运班线运营实行公交化改造，方便群众出行；对经济比较发达、城镇化水平较高的中心镇（如泽国、大溪）推行城乡客运全镇覆盖模式。要统筹公共交通基础设施建设，合理规划公共交通站场，使站场建设与运力发展相适应、与城镇布局相协调。公共交通站场建设需要的规划用地要按照批准的功能投入使用，不得擅自变更用途。
B
问题：实载率低，部分线路存在乱涨价行为
目前，我市除松门、城南区域（134辆客车）实施组股联营外，其他区域均以单车承包、单线联营的模式运作，这种模式制约了客运线路的优化整合。“具体表现是热线抢着开，冷线无人跑，主干道路上客运线路重叠严重，而一些偏远区域仍存在公交盲区。”徐灵波举了个例子，如太平至泽国线路的客运班次多，致使实载率不高，驾驶员开快车抢乘客的现象已成为常态；而在太湖等一些偏远山区，由于乘客少，实载率更低。加上私家车拥有量增速快，许多小货车、小客车参与非法营运、抢占农村客运市场，导致实载率更低。
单线联营模式往往还导致乱涨价。由于没有热线调剂，冷线的亏损就不可避免。而出现亏损后，承包者往往通过提高收费标准来平衡盈利，进而陷入恶性循环。“2006年，市发改局对城乡客运票价进行了调整，我市票价水平居台州市首位。”徐灵波说，但实际上，目前的城乡客运票价多数线路已高于规定的标准。据市发改局调查，实际运价超过定价的有37条，如大溪车站至火车站全程13公里，核定普通级客车票价为3.50元，实际收费6元，每公里达0.46元，超出标准0.16元/公里。
对策：区域联营，政府购买服务
目前，省内的金华、乐清、嘉兴、湖州等地在推进城乡公交一体化中，探索出两种行之有效的做法：一是国有化收回统一运营，国进民退，公车公营；二是政府补贴购买公共服务，以民营化运营为主体。据政协课题组分析，第二种按政府购买服务的模式发展城乡客运值得推广。这样，既可以减轻政府财政压力，又可以提升公共服务效率。
“比如去坞根的线路，温峤是必经之路，这在一定程度上就分流了温峤线路的客源；由于单线经营模式，承包商之间很容易产生矛盾。”叶崇义说，在这个层面上讲，实施区域联营迫在眉睫，“实行区域内联营和冷热线捆绑经营，实现股份制经营、公司化管理，营收共享，风险共担，这应当是未来的趋势。”
此外，政协委员们还建议，整合城乡客运经营主体是一项复杂的系统工程，必须要广泛听取原经营人的意见，成熟一个区域，改造一个区域，避免和减少不稳定因素。在实行区域联营的同时，对道路和车辆等均符合安全保障要求的，应当允许公共汽车设立站立乘员席。为缓解学生上学难的问题，可探索开展客运班车定制，通过定车辆、定驾驶员、定线路等措施来确保行驶安全。交通道路运输管理部门还要重拳打击非法营运，通过规范客运市场增强城乡客运的吸引力。
C
问题：运行质量不高，
服务亟需改进
7月31日，记者在泽国镇鞋革商城附近的站点等待前往山坑的公交车。然而，大半个小时过去了，公交车却迟迟不见踪影。“去山坑的乘客很少，有时候大半天也等不到一辆，去火车站的班次倒是挺多的。”一名正在等车的市民告诉记者。
“有些经营者为了节省成本，省去了必要的常规检查和保养，压缩车辆维护甚至维修费用，加上车身不整洁、准点率低、运行速度慢、司乘人员态度不佳，加剧了公交资源的浪费。”徐灵波说。
在政协的课题调研报告中，还列举出这些问题：城乡客运的线路和站点设置欠合理，客运盲区（点）较多，市民选择乘车余地少；发车间隔与乘客候车时间过长或准点性差；高峰时段受道路拥挤影响行驶速度慢，不能体现优先通行权。
在城乡客运的管理与服务上，存在司乘人员服务态度差、车况不佳、车内杂乱卫生差等问题，有些驾驶员不遵守交通规则强行超车，这些都影响了城乡客运的持续发展。
对策：制定扶持政策，
建绩效评价体系
作为我市首条公交化改造的线路，岙环至太平线路迈出了历史性的一步。徐灵波告诉记者，下一步，市里将对这条线路进行补贴，一年拨款160万元，城南镇也将对其进行适当补贴。
“对营运收入低于营运成本的，市财政应给予补贴。”徐灵波说，其中，对城乡客运的票价优惠部分，应由市财政统筹安排。城乡客运票价制定应以“公益为先、兼顾效益”为原则，一方面应以低票价水平制定，充分体现公共交通的社会公益性，以吸引客流；另一方面要充分考虑经营者成本和承受能力，以有利于公共交通事业可持续发展为出发点，实行合理票价原则。“考虑到我市财政的承受能力，宜采用阶梯式票价运营体系，执行城乡客运政府定价机制，同时实施票价配套优惠措施。适时建立城乡客运信息化管理系统，鼓励乘客使用市民卡、温岭通。”
与此同时，还要建立绩效评价体系。“可参照城市公交服务质量考核，引入第三方测评，建立完善城乡客运服务质量考核评价体系，并将服务质量考核结果与政府补贴相挂钩，进而规范客运企业行为。”
泽国至太平的101公交车，没有专门的停车场，停靠在十八米街路边。 本报记者 庞辉斌摄
太平到岙环公交车发车时，车厢内坐满了乘客。
作者：陈舒丹
如何破解城乡二元化结构，推动城乡一体化
当前, 城乡二元结构是影响我国发展的最重要的体制性障碍.城乡二元结构主要包括二元户籍制度、二元土地制度、二元社保制度,甚至还有二元医疗卫生、教育、交通、 电价制度等.由于城乡二元结构存在,造成我国城乡经济发展严重不平衡,城乡居民收入差距不断扩大,形成我国二元经济结构.城乡二元结构带来很大弊端.比 如,二元户籍制度人为地限制了人口自由流动;二元土地制度导致同地不同权,土地资源配置低效;二元社保医疗造成城乡居民享受的社会保障和医疗福利等严重不 均衡.所以《决定》明确指出“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍”,这是一个很大理论创新.
破解城乡二元土地制度格局的建议
国务院发展研究中心农村经济研究部研究员 刘守英
30年前，中国以农地制度改革拉开了整个改革的序幕。那场改革带给了中国经济、社会和政治结构的变革，带来农民命运的改变，经历史证明是受到农民的拥护的。目前，土地问题再度成为全社会关注的焦点，由土地制度引发的纠纷和群体性事件成为影响社会安定的主要原因，全社会对土地改革的呼声高涨。
党的十七届三中全会的主要精神目标是城乡一体化，改革的中心工作是消除城乡二元结构。整个文件的重点和亮点是消除土地的二元结构，实现城乡统一的一元化土地市场。
一、城乡二元土地制度格局的形成与强化
为什么全社会对整个土地制度改革的呼声这么高？我觉得核心原因是土地制度、土地市场、土地法律体系的二元格局，在过去的30年里不仅没有消除，反而更加强化。
（一）农地制度朝强化农户权利物权化的方向发展
1.不断强调和强化农户使用权主体地位
从20世纪80年代几个党的1号文件一直到党的十七届三中全会，我们的基本思路是不断强化和强调农户的使用权主体地位，表现为20世纪80年代几个党的1号文件，使家庭承包制成为基本的经营制度。2000年以后的几个1号文件，通过实现承包地面积、地块的真正到户，落实农户对土地使用权的物权。党的十七届三中全会提出，要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。何谓“充分”？就是要“完善土地承包经营权，依法保障农民对承包土地的占有、使用和收益的权益”。这意味着对农民的土地承包经营权实行产权保护。
2.延长土地承包期，稳定农民对土地的预期
从1984年党的1号文件确定15年的承包期，1993年的11号文件延长到30年，到党的十七届三中全会提出“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。“长期”改为“长久”，我的理解就是从一种有限期的土地承包制度，到一种不再有限期的土地承包经营权制度，意味着土地承包经营权制度的长久化。这一字之改，意义深远。政策制定者不是考虑承包期快到了是否要编个更长的期限来稳定承包关系，地方政府也不可能借承包期限来折腾农民，更主要是，有利于真正稳定农民对土地的长期预期。
3.明确农地流转的主体是农户，并提倡依法、自愿、有偿的原则
党的十七届三中全会文件发布前后，几乎所有媒体的报道重点都放在土地经营权的流转上，我觉得这是对过去政策的不了解，甚至是误读。实际上，从1984年的1号文件就开始允许承包地的自愿转包到2001年11号文件提出依法、自愿、有偿转让的原则，党的十七届三中全会在这方面更加完善，主要是明确形成承包经营权流转的市场规范。
（二）农地非农用朝地方政府土地利益最大化方向发展
但是，在农地制度朝强化农户权利物权化的方向发展的同时，农地的非农化及建设用地制度方面却在朝地方政府土地利益最大化的方向发展。主要表现在：
（1）1998年《中华人民共和国土地管理法》形成农地非农化的政府垄断。其制度安排及保障机制是：对农地转用的指令性计划和严格转用审批；将征地变为农地转成建设用地的唯一方式；对农民土地的补偿按原用途的倍数补偿。
（2）国有建设用地使用制度改革为地方政府提供牟利空间。从1988年《中华人民共和国宪法》允许土地使用权可以依法转让，到20世纪90年代末以后实现经营性用地的“招拍挂”，形成政府成为土地出让收入的主要获得者的局面。
农地的政策和法律制度越来越朝着强化产权保护和农地市场化的方向演进，农地非农化的政策形成政府高度垄断和全面管制的计划经济政策。造成的结果是：同样一块土地，仅仅由于农地和非农用地的用途不同，其所蕴含的权益完全不同，其运作的规则也完全两样；农民基本被排除在农地非农化的进程之外，或者说对农地非农使用的决策权受到很大的限制，收益权也无法得到保障。
二、二元土地制度与工业化城市化道路
（一）政府以土地启动的工业化城市化
以上这套土地制度，对中国经济的高速成长作出了重大贡献。中国过去20年的经济高速增长，基本是靠快速的工业化和高速的城市化两大引擎拉动，而这两大引擎的背后，土地是发动机。主要表现在：
第一，地方政府以创办园区来推动工业化，以规划控制和区划调整来推进城市化。
第二，城市化和工业化用地主要通过征用获得，因而伴随着城市化、工业化的推进，农民集体所有土地的变为国有土地，农民在得到土地原有用途一定倍数的补偿之后，进入城市就业大军。
第三，地方政府成为土地国有的实际代表，土地收益成为地方政府预算外收入或城市基础设施投资的主要来源。
这一套模式推进了快速的城市化，使土地收入成为地方政府和城市基础设施投资的主要来源，也保证了我们整个经济的高速增长，但是它的弊端也日益显现，它的可持续性也面临着很大挑战，更要命的是，它使整个经济运行带来很大风险。主要表现在：
第一，土地的计划管理和非市场配置带来两个方面的问题，主要表现为：一方面是土地大量浪费；另一方面是高速经济发展地区由于土地的计划指标管理对经济发展造成制约。
第二，地方政府的财政和基础设施投资，高度依赖于土地出让和土地抵押，政府财政风险和金融风险加大。从我们最近调研的情况来看，这种风险可能比2003年土地宏观调控的时候还要严重。地方政府以土地抵押贷款来推进城市基础设施投资，造成政府巨额负债。这个负债的程度和涉及的面已经从省会城市和大中城市延伸到乡镇一级的小城镇。
第三，征地补偿的低价和土地出让的高价，加上政府的任期制，导致多征多卖土地，造成土地利用不集约和未来政府土地收入枯竭。
第四，土地供应的独家垄断形成以地寻租和以地设租，成为腐败的制度性根源，也造成土地囤积和土地投机。
第五，农民土地财产权益受到侵犯。农民不仅对低价补偿不满，以社保换土地也给将来社会带来很大问题。
（二）农民以集体土地参与工业化城市化
事实上，在过去30年，除了国家主导的以土地启动的城市化以外，实际上在各发达地区尤其像珠三角、长三角地区及大城市郊区，我们一直有另外一条路径，就是农民以集体土地自主参与工业化和城市化的进程。主要表现在：
第一，农民集体以土地和厂房出租等方式通过土地的租金分享土地级差收益。
第二，农村集体的宅基地的商品化和资本化、集体宅基地改造、农民房屋的出租成为农民和集体组织的重要收入来源。
第三，保留土地集体所有制不变，农民以土地权利参与工业化和城市进程。
这一套模式，即农民自主的城市化和工业化，实际上实现了农民集体、企业和地方政府三赢。
从实地调查来看，整个珠三角地区快速的工业化和城市化进程，实际上得益于20世纪80年代末和90年代中期《中华人民共和国土地管理法》之前。当时将近一半的集体建设用地进入市场，这对整个珠三角地区的工业化和城市化起了关键性的作用。而整个长三角地区在20世纪80年代和90年代中期以前大量乡镇企业的发展，使集体土地进入建设用地市场。在乡镇企业转制以后，大量的集体建设用地实行企业只转资产不转土地，这里的农民也和长三角地区一样，通过土地的租金来分享城市化和工业化的进程。
（三）集体建设用地进入市场的地方探索
除了珠三角和长三角地区以外，我们看到，这些年集体建设用地进入市场的地方探索实际上一直没有停过，这里有国土资源部的试点，也有地方的自主创新。主要有三种模式：
（1）留用地进入非农集体建设用地的市场。背景是在国家低价征收制度下，大片的土地主要通过征地转向非农建设用地，但是由于征地带来了和农民利益的冲突。地方政府为了缓和这种矛盾，给地方留取一定的比例，如整个村庄在全面征收以后保留15%～25%的留用地，或者保留集体所有权，或者转为国有以后留给集体长期使用，也就是说大面的通过征收，小面的保留给农民长期使用，来参与城市化的进程。
这个效果现在看来是比较明显的，通过这种方式解决了在大面征地下农民失地失业的情况，有一小部分土地参与工业化进程以后，集体经济的收入有所保障，农民的分红有所保障。
（2）存量集体建设用地进入市场。这里有两种方式，一种方式是已有的乡镇集体企业在转制以后，这些集体建设用地进入市场。第二种方式是近几年由于工业的集中，原来分散的存量建设用地既有乡镇企业用地，也有村庄的公共用地，包括村庄的办公场所、闲置的边角用地，在形成工业集中区后，这些地区通过异地的置换和土地的整理，形成存量的集体建设用地进入市场。
从效果来看，最明显的是促进了土地的集约节约利用，一个村庄节约差不多70%的土地可以腾出来做建设用地。它也在一定程度上缓解了建设用地供求的矛盾。
但是，在操作中也面临一些问题。一是输出建设用地的地方，在指标置换后，它的发展权可能会遇到问题。输入地区是工业化集中区，但输出地区在土地置换为耕地以后，这些地方未来的发展权和用地指标的价值没有体现。二是耕地的“占补平衡”是否真正到位还存在疑问。整理出来的土地是否复垦为耕地，这是一个令人担心的问题。
（3）宅基地进入市场。表现为城市近郊和沿海发达地区的集体宅基地和农民的房屋价值急速提高，农民自发或者集体组织对宅基地进行开发改造以获取土地价值的级差收益，参与城市化和工业化的进程。这里有几种做法：一是农民自发进行房屋出租；二是村集体经过旧村改造后将土地进行商业和房地产开发用途；三是由地方政府和开发商介入。
其效果是使农民和集体收入大大增加。但它也面临如下问题：一是法律和政策的障碍；二是农民宅基地权利的保护成为一个问题。现在各地进行宅基地改造的基本做法是将农民的旧房腾成两到三套房屋，那么，节约出来的宅基地的权益到底属于原有的农民集体，还是属于地方政府和开发商？也就是说，对于节约出来的建设用地，它的开发收益农民是否有份？现在各地的做法和我们最担心的问题，是农民在整个旧村改造和宅基地的腾挪过程中，只兑现了农民的房屋权益。这样的话，农民整个宅基地的财产权益没有得到充分保护。
（四）集体建设用地使用进入灰色领域
各地的探索和已有的珠三角和长三角地区的经验，尽管开辟出了另外一条道路，即集体建设用地进入市场，参与城市化和工业化的道路，但是，集体建设用地市场在进入灰色领域。
改革开放初期，家庭联产承包责任制以后劳动力释放，我们鼓励农民利用集体土地来创办乡镇企业，发展农村经济。到20世纪80年代中后期，农民土地进入集体建设用地的通道一直是开放的。
一直到1987年的《中华人民共和国土地管理法》，实际上还是三个通道：一是农民用集体土地进行住宅建设、企业建设、公益建设；二是保留全民所有制企业、城市集体所有制企业，允许同农民集体经济组织共同投资举办联营企业，使用集体土地，并明确可以按照国家建设土地的要求实行土地征用，也可以由农民集体经济组织按照协议将土地的使用权参与开发；三是城镇非农业户口居民在经过县人民政府批准后，可以使用集体所有的土地建住宅。
但是，1992年国务院出台《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》，就对集体建设用地采取了关闭市场的态度，包括集体土地必须先征为国家土地才能作为建设用地，集体土地作价入股兴办联营企业，其土地股份不得转让。
1998年修订的新《中华人民共和国土地管理法》，将老法里的国有建设用地和集体建设用地原来的两块合成一块，对非农集体建设用地的口子开始大大缩紧，把农民使用集体土地做非农建设的口子变成了“除外”，保留做乡镇企业、做住宅这一块，但是明确提出，农民集体所有土地的使用权不得转用、转让或者出租用于非农业建设。
到了1999年，《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发〔1999〕39号）规定，农村居民点要严格控制规模和范围，新建房屋要按照规划审批用地，逐步向中心村和小城镇集中。乡镇企业用地范围要严格限制在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内。农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建设住宅。
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）和《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）出台许多对土地进行严格管理的措施，但对集体建设用地流转的探索已经开始开口子了。2004年28号文件是鼓励农民建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少挂钩，提出加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购买宅基地，但是文件后面加了一句“在符合规划的前提下，村庄及建设中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。2006年31号文件保留了符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内，农民集体土地所有权可以流转这一条规定。
从整个趋势来看，地方在进行大量的农村集体建设用地进入市场的探索，我们整个法律和政策实际上对集体建设用地进入市场的轨道，基本上是从最初的敞开，到整个政策进行严管，到后期开始把整个集体建设用地纳入规范这样一个过程。
（五）党的十七届三中全会为打破城乡二元土地制度格局提供制度空间
党的十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。为打破城乡二元土地制度格局提供制度空间，成为这个文件在土地方面的最大亮点和突破点。
1.明确在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种形式参与开发经营并保障农民合法权益
这一条对于农民以土地权益合法分享工业化和城市化的成果具有革命性意义，为农村集体建设用地进入市场提供了通道。
2.提出逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式让土地使用权在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益
这意味着农村集体建设用地不需要只有征用转为国有才能进入非农用地市场，打破了以所有制性质屏蔽集体建设用地进入市场的制度障碍，为实现集体土地与国有土地同地、同价、同权，建立城乡统一的建设用地市场提供了政策空间。只要符合规划，集体建设用地也可以与国有建设用地以一样的方式进入市场，实现了两种不同所有制性质的建设用地真正意义上的平等权益。
3.征地制度改革在已有缩小征地范围，完善征地补偿机制的同时，又提出新的改革举措
《决定》明确提出严格界定公益性和经营性建设用地，这就为缩小征地范围，真正实现按公益性目的征地提供了前提；提出了对失地农民权益补偿原则，依法征收农村集体土地，要按照同地同价原则，以及及时足额对农民集体组织和农民合理补偿。这意味着下一步征地制度改革将迈出重要一步，即对失地农民的补偿从现行的按农业用途的产值补偿，转向按权益补偿。《决定》也提出了对失地农民的安置转向包括就业、住房、社保等全面保障。
三、政策建议
党的十七届三中全会精神为我们下一步土地制度的改革，消除城乡二元土地制度的格局提供了一个极好的契机。接下来主要讨论怎样围绕党的十七届三中全会精神落实一些具体的改革举措和法律修改建议。
（一）关于征地制度改革
1.征地制度改革的基本着眼点应该防止建设用地国有化趋势
征地制度改革的根本是改变政府垄断土地转用市场局面，保持土地国有和集体所有的长期并存，在法律修改未出台之前，首先要遏制农地变为建设用地过程中的国有化倾向，防止各类城市的版图迅速扩大，并向农村腹地推进。防止通过城中村改造，大面积的村改区、镇改街、县改区和城市区化调整，扩大政府控制的国有用地版图。
2.制订公共利益征地的目录
明确规定盈利性目的的用地不得征地。征地必须坚持为了公共利益需要的原则，改变目前只要是经济建设用地就实行征地的做法。为了阻断地方政府以公共利益在法律上难以准确界定为由，任意扩大征地范围，我们建议出台政策明文规定，只要是明确为了盈利性为目的的征地，即可判为非公共利益用地；这类用地不得通过征收获得，并列出不属于公共利益的名目，作为国土监察的基本依据。
3.严格规定建设用地中公共设施建设用地划拨土地的比例
鉴于目前行政划拨的用途过于宽泛，占地过多，浪费土地这种情况，我们建议对建设用地中公共设施建设用地划拨用地的比例作出严格规定，清理一些以公共利益目的划拨土地，实际上是进行盈利性为目的的用地。
4.进行某些类公共目的用地按市场价格赔偿的试点
（二）制订加强集体建设用地管理的政策法规，出台集体建设用地管理办法
1.出台国家法规，允许集体建设用地出租出让转让或抵押
集体建设用地的试验和地方探索已经进行多年，积累了丰富的经验。一些地方出台了地方性规章和法规。我们建议尽快出台国家法规，在用途管制和符合规划条件下，允许集体建设用地的出租、出让、转让或者抵押。
2.稳妥建立集体建设用地的交易市场
允许省内地区之间集体建设用地指标的交易，形成建设用地指标交易的平台。
3.出台鼓励地方进行存量集体建设用地节约集约使用政策
使用存量集体建设用地进行建设的，只需办理用途审批手续，不再占用年度建设用地指标。我们在各地的调研中发现，尽管我们呼吁节约集约用地多年，但效果不明显。我们觉得，政策的思路应该是提出对于节约集约用地的鼓励性办法，而现状是，一边很轻易地占地征地，而另一边节约集约上的成本很高，不合算。我们应该改变这种状况，一方面在征地制度上加大政府征地的难度和成本，另一方面为节约集约用地提出鼓励性的政策。这里的关键就是对建设用地指标应该有一个鼓励性政策。
4.实行与国有建设用地相同的集体建设用地有偿使用制度，包括协议出让和“招拍挂”出让方式
5.对合法进入集体建设用地市场的土地、物业，应该颁发集体建设用地使用权证和物业权证
（三）针对党的十七届三中全会提出来的关于集体建设用地进入市场通道的政策，研究和出台农民集体建设用地参与非农建设政策
1.在城市规划范围内征收农民集体的土地时，建议给被征地的村按一定比例预留部分建设用地
这部分预留地由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等出租，租金收入以股份形式在村民中分配。对于影响城市规划的留用地可以采取“招拍挂”办法出让，但土地的净收入主要返给村集体。
这个建议各地都在做，但是按《决定》，对城镇规划范围以内的这些建设用地，我感觉规划外有一个口子，但是规划内的建设用地是否都要变成国有？如果都要变成国有，就我们目前的现状来看，实际上农民更接受的办法是即便征收，但仍然预留一部分比例的土地给农民参与工业化、城市化的进程，可能更有利于农民收入的增加和社会的稳定。所以我们建议，国土部门应该出台专门的政策文件，就留用地的比例、使用办法和收益分配原则作出具体规定。
2.对于城市建设规划范围内的存量集体建设用地，可以在符合规划的前提下，长期由农民使用、受益，也可以转为国有，但农民长期使用
在城市规划以内，实际上我们现在有大量的存量集体建设用地，这一块如果硬性地转为国有，将会产生很大的问题。我们建议这一块应该按文件的精神，以规划为准则，而不是按所有制将这一块的土地转为国有建设用地。
3.对于城市建设范围外的农民集体土地进行非农建设的，在符合规划和用途管制前提下，应该分配一定比例的建设用地指标给农民集体
党的十七届三中全会尽管提出来规划范围外农民可以参与非农建设，但面临的现实情况是，由于建设用地指标的紧缺，大多数中西部省份的建设用地指标的分配，基本上是省会城市占30%～40%，而重点发展的大中城市差不多另外占40%。这就是说，省会城市和大中城市会占掉一个省的建设用地指标的将近70%，留给中小城市建设用地的指标是极其少的。我们调查发现有些地方也就是几百亩。这样对于落实中央关于城市建设规划范围外的集体建设用地进入市场非常不利，如果没有整个建设用地指标的省内比例的重新调整，这个政策可能也会落空。
4.要分类处理历史形成的集体建设用地遗留问题
我们在调研中发现，集体建设用地的无证和灰色使用的问题是由历史形成的。这里有1986年老《中华人民共和国土地管理法》之前的，有新老法之间的，也有1998年新《中华人民共和国土地管理法》以后的。所以不同阶段进入建设用地使用的集体建设用地，实际上它的性质是不一样的，我们建议对新法之前进入集体建设用地采取正视历史的办法对它给予认同，但是对于新法以后的明显是非法使用的集体建设用地应该是依法处理。
（四）完善宅基地制度，严格宅基地管理，尽快出台宅基地制度的相关政策规定
《决定》提出来的方向，总体来讲，首先是用益物权管理，落脚点在农民的宅基地权益上。另外对建设用地整理方面提出优先保障集体建设用地，这样意味着集体建设用地的整理要防止国有化倾向。从我们的调查来看，可能包括以下政策：
（1）分区域改革宅基地的福利分配制度。在传统农区仍然实行以各省制订的宅基地福利分配制度，在大中城市郊区及东部沿海土地非农化程度较高的地区，试行取消宅基地福利分配制度，对于仍保留农民身份的家庭可以宅基地有偿使用方式配置宅基地。
（2）鼓励农村集体经济组织、村属企业通过宅基地的商品化进行旧村改造，在符合规划和用途管制条件下，将节约出来的宅基地以自用、厂房出租、土地出租方式集约利用。从我们对大城市郊区的调研来看，大量宅基地整理出来的土地继续作为厂房等工业化使用已经不经济，农民更希望这些土地进入城市的住宅使用。对于这一点应该持谨慎态度，但是应该也要给予一个口子，方便它的开发。对于宅基地所产生的土地租金、物业收入和房屋销售收入，要落实党的十七届三中全会的精神，主要归村农民集体所有。在探索的前提下，在权益清楚的情况下，应该向在宅基地上建设的物业和房产，参照国有土地上物业和房产颁发不动产权证，允许宅基地上的物业和房产可出租，可出让，可抵押。
（五）建立城乡统一的房地产市场建设试点
在都市城郊地区，适应现阶段已经出现的城市工业就业和人口向外离心扩张的趋势，允许宅基地和集体建设用地上进行一定比例的房屋建设，并对外出租出售，鼓励在城郊集体建设用地上盖农民公寓，解决外来人口居住问题。建立农村集体建设用地住房建设准入制度，对合规的房产要颁发集体房屋权证。
（六）出台农村集体建设用地的级差收益分配办法
明确农民集体是土地级差收益的主要获得者，允许农民集体有权获得宅基地和集体建设用地出租、出让后的级差收益，允许企业与农民集体合股合作开发集体建设用地，但企业只获取物业和房产投资的销售利润，保留一定比例的物业或房产给农民集体，以出租方式永久获得一笔收入，解决村庄公共投资和村民福利问题。
（七）制订集体建设用地级差收益管理办法，保障农民权益
集体的土地收益应该主要由集体经济组织获得，这一块的主要收入应该以股份的形式分配给村内的集体组织成员。
（八）试行征收集体建设用地土地税
在集体建设用地进入市场以后，政府不再征收农民集体土地，但是政府获取土地收益的方式，我们建议应该是开征集体建设用地土地使用税的方式，通过税收的方式来分享集体建设级差收益。