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如何破解统筹城乡制度改革下的扶贫开发工作
统观这些年统筹城乡的实践，应该看到，我们的着眼点主要还是调整政策而不是改革体制；我们在物质供给方面向农村倾斜，但制度安排却仍然滞后；我们增加了对“三农”的外部支持，但缺少对其自身活力和内生动力的培育和激发。说到底，城乡分割的体制障碍还没有从根本上破除，城乡关系还没有真正理顺，统筹城乡发展还需要破解一系列深层次难题。中共成都市委《关于贯彻落实党的十八届三中全会精神全面深化改革的决定》明确了深化统筹城乡综合配套改革的任务，提出健全城乡发展一体化体制机制，必须深化全国统筹城乡综合配套改革试验区建设，加快构建以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，继续争当全国全省统筹城乡改革的排头兵和领头雁。为此，我们需要在前些年统筹城乡发展的基础上，在继续支农助农的同时，把着力点放在体制改革上来，以深化改革推进城乡统筹，彻底破除城乡二元结构，健全城乡发展一体化的体制机制。
第一，深化体制改革，以制度创新确立市场经济条件下的新型城乡关系。
统筹城乡发展当然需要通过政策倾斜和扶助性措施来以工助农、以城带乡，但是，从根本上讲，着眼于持续性和长效性，统筹城乡发展、矫正城乡失衡，必须确立市场经济条件下的新型城乡关系，形成城乡协调发展的新格局，这是统筹城乡发展的根本任务和最终目标。在市场经济条件下，城乡之间的要素流动、资源配置和产品实现是以市场信号为引导、在城乡对接的市场平台上完成的，市场机制在城乡经济运行中发挥决定性作用。因此，确立市场经济条件下的新型城乡关系，就是要在城乡之间确立起基于市场经济“一体”的管理体制和运行方式，建立相互贯通和融合的城乡市场体系，实现城乡资源的市场化配置，从而提高城乡发展的协调性和融合度。由此我们可以认识到，统筹城乡发展并不是单纯将资源配置从偏向城市转变为偏向农村，不是简单地增加农业和农村的投入，而是要着眼于在新型城乡关系的框架下构建合理配置全社会资源的体制和机制，统筹城乡发展的关键和根本途径是深化体制改革，这是实现城乡协调发展的最重要也是最基本的制度保障。
首先，要构建连接工农、沟通城乡的统一融合的市场体系，推进中心城市的展销市场、中小城镇的专业市场、广大农村初级农贸市场间的纵向联系，形成相互依赖且等级多样的城乡网络系统。充分发挥城镇的聚集、辐射功能，运用城镇市场引导和带动农村市场的发展，提高农产品的商品化程度和农业市场化程度。以市场为导向，将农产品的生产、加工、销售纳入到城乡统一的大市场中，以利于稳定供求关系，降低内部交易成本，减小农民直接进入市场的风险，同时鼓励和引导城市的工商经济组织向农村延伸和发展，促进农村经济市场化组织化程度的提高。
其次，要建立城乡一体的市场管理体制，消除限制资源、要素和产品在城乡之间自由流动的各种体制性政策性障碍。在农村经济活动中建立一套与市场经济相适应的法律法规，废止妨碍公平竞争、设置行政壁垒、排斥外地产品和服务的各种分割市场的规定，打破行业垄断和地区封锁。实行城乡统一的价格制度，加快要素价格市场化，引导城乡资源的充分流动和优化配置。以建立公共财政体制为目标，加快农村财政与税收体制改革，建立规范的转移支付制度和基本需求返还制度，创造条件逐步实现城乡税制统一和城乡居民非税负担统一，使城乡的财政支出与其人口比例大致相适应。
再次，针对农村市场化改革和市场发育滞后的实际情况，着重改善农村的市场环境，确立和维护农村市场运行的规则和秩序。通过发展独立公正、规范运作的专业化市场中介服务机构，按市场化原则规范和发展各类行业协会、商会等自律性组织，保护农民在交易谈判过程中的话语权，增强抗风险的能力和市场竞争能力，提高农民进入市场的组织化程度。在农村发展电子商务、连锁经营、物流配送等现代流通方式，促进商品和各种要素在城乡范围自由流动和充分竞争。扩展农村市场信息网络，为农民提供市场信息服务，使他们能够掌握城乡农产品供求信息。健全农业行政执法体系，制定市场交易规则，确保公平交易和平等竞争，创造城乡统一的竞争秩序和市场环境。
第二，保障农民的社会权利，形成城乡平等的权利架构和均衡的利益格局。
“三农”问题说到底是农民问题，统筹城乡发展、协调城乡关系实质上是要解决农民的发展问题，让农民群体通过自我发展和整体进步，完成自身的现代性生成和现代化转型。统筹城乡发展不只是简单的“少取多予”，不是仅仅为农民建房修路、变更户口、指导就业、增加收入，而是要从根本上解决好农民的发展问题，其核心就是要落实和保障农民的社会权利和基本利益，通过权利回归和能力赋予，让农民成长为独立的市场主体，获得与城市市民同等的发展能力和条件，分享工业化和城市化的发展机会和成果，实现城乡社会群体利益的均衡发展和共同增进。
一是要落实农民的土地财产权。深化农村土地制度改革，调整农民与土地的关系，在推进土地使用权流转的同时，积极探索农村集体经济的股份制改造，实行农民土地财产权的股份化，土地权益的货币化、债权化和资本化，通过集体资产产权制度改革，把土地的“集体共有”和“个人产权”结合起来，使农民的财产权利真正得到落实，以制度安排保障农民的土地权利和土地收益。
二是要让农民享有国民待遇。改革城乡隔离的户籍制度，消除附加在户籍关系上的种种制度差别，让农民享有自由进城和自由迁徙的权利，平等地参与就业竞争。逐步建立城乡统一的社会保障制度，在养老保险、医疗保险、失业保险和最低生活保障方面对农村人口和城市人口一视同仁，使社会保障成为全民共享的制度。增加对农村公共物品的投资，大力发展农村基础教育、医疗卫生，基础设施、社会福利事业，让农民与城镇居民拥有同等的公共物品享用权和发展自身利益的机会。
三是要培育农民合作组织。事实表明，现行农村村民委员会作为行政管理组织，并不能充分代表农民利益，而且村社合一的经济行政复合体制还往往成为对农民权益的不当强制。提高农民谈判地位、保护其合法权益的有效途径就是培育和发展以共同利益为纽带的农民合作组织，提高农民权益保护的组织化水平和整体能力，让农民可以真正以集体的方式表达自己的意愿、维护自己的利益、实施自己的行为，从根本上改变他们虽然人数众多但力量单薄的不利状况，避免在利益受到损害时陷于别无选择的无奈境地，从而确保他们的利益在城乡经济社会发展中实现合理增进。
第三，转变政府职能，建设公共服务型政府，为城乡协调发展提供制度保证。
统筹城乡发展作为科学发展战略的重要内容，明确地强调了各级政府在促进城乡发展中通盘筹划、统制全局的主导作用。但是，政府的主导作用不应诉诸于扩大和强化自身的权力和功能，更不是回到以前那种单一完全的行政强制性行为，而是要通过发展规划、制度建设、体制创新、政策倾斜、法规条例等宏观调控措施，在公共产品供给、财政转移支付以及防治外部性中发挥重要作用，实施对城乡经济社会建设的科学导向和正确引领，实现城乡协调发展。
在指导思想上，要切实纠正片面强调城市的中心地位和率先发展，甚至以侵占农村和农民利益来实现城市发展的思路，以科学的发展观为指导，正确认识城乡关系，全面分析我国城乡发展的实际，特别是要立足于我国人口众多、人均资源水平低以及农业基础薄弱的基本国情，科学地选择城乡关系模式和发展道路，从实际出发，量力而行，合理把握进度，以实现城乡资源合理配置、体现社会公正和利益均衡作为基本原则，引导城乡经济社会全面健康发展。
在职能定位上，要推进从建设型政府向公共服务型政府的转型，纠正政府的“错位”“越位”行为，实行职能“归位”。在统筹城乡发展中，政府不是要创建自己的项目和成果，而是要激发市场主体的活力与积极性；不是要拥有和扩大自己的利益，而是要保障城乡广大公众特别是农民的利益。各级政府要把主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，致力于社会建设和社会管理，保障和改善城乡民生，保护社会公众特别是广大农民的合法权益，逐步形成惠及全民、公平公正、水平适度、可持续发展的公共服务体系。
在工作重点上，政府应该着力于妥善处理城乡关系，改善农村的利益环境，为农业的发展和农民利益的增进创造条件。建立财政支农资金稳定增长的机制，完善农业的补贴制度，增加农村公共物品的供给，加大农业基础设施建设、农村生态建设、农业科技进步、灾害救助及扶贫的投入，防止农村资源的继续流失和对农民利益的损害，使广大农民分享工业化和城市化的成果。
在行为方式上，政府对城乡发展的推动作用应该体现在创造市场机制发挥作用的社会条件，为城乡协调发展营造有利的制度环境。通过制定城乡发展规划及实施相关政策，引导城乡资源的合理流动。推进城乡体制改革，完善制度设计，在市场运行、社会管理等各方面逐步实现城乡同制，构筑城乡资源整合的平台，建立和完善平衡城乡利益关系的体制，维护社会公正和利益均衡，保障公民的财产权，规范市场秩序，保护正当的资源获得和合理的利益实现。
破解城乡二元土地制度格局的建议
国务院发展研究中心农村经济研究部研究员 刘守英
30年前，中国以农地制度改革拉开了整个改革的序幕。那场改革带给了中国经济、社会和政治结构的变革，带来农民命运的改变，经历史证明是受到农民的拥护的。目前，土地问题再度成为全社会关注的焦点，由土地制度引发的纠纷和群体性事件成为影响社会安定的主要原因，全社会对土地改革的呼声高涨。
党的十七届三中全会的主要精神目标是城乡一体化，改革的中心工作是消除城乡二元结构。整个文件的重点和亮点是消除土地的二元结构，实现城乡统一的一元化土地市场。
一、城乡二元土地制度格局的形成与强化
为什么全社会对整个土地制度改革的呼声这么高？我觉得核心原因是土地制度、土地市场、土地法律体系的二元格局，在过去的30年里不仅没有消除，反而更加强化。
（一）农地制度朝强化农户权利物权化的方向发展
1.不断强调和强化农户使用权主体地位
从20世纪80年代几个党的1号文件一直到党的十七届三中全会，我们的基本思路是不断强化和强调农户的使用权主体地位，表现为20世纪80年代几个党的1号文件，使家庭承包制成为基本的经营制度。2000年以后的几个1号文件，通过实现承包地面积、地块的真正到户，落实农户对土地使用权的物权。党的十七届三中全会提出，要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。何谓“充分”？就是要“完善土地承包经营权，依法保障农民对承包土地的占有、使用和收益的权益”。这意味着对农民的土地承包经营权实行产权保护。
2.延长土地承包期，稳定农民对土地的预期
从1984年党的1号文件确定15年的承包期，1993年的11号文件延长到30年，到党的十七届三中全会提出“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。“长期”改为“长久”，我的理解就是从一种有限期的土地承包制度，到一种不再有限期的土地承包经营权制度，意味着土地承包经营权制度的长久化。这一字之改，意义深远。政策制定者不是考虑承包期快到了是否要编个更长的期限来稳定承包关系，地方政府也不可能借承包期限来折腾农民，更主要是，有利于真正稳定农民对土地的长期预期。
3.明确农地流转的主体是农户，并提倡依法、自愿、有偿的原则
党的十七届三中全会文件发布前后，几乎所有媒体的报道重点都放在土地经营权的流转上，我觉得这是对过去政策的不了解，甚至是误读。实际上，从1984年的1号文件就开始允许承包地的自愿转包到2001年11号文件提出依法、自愿、有偿转让的原则，党的十七届三中全会在这方面更加完善，主要是明确形成承包经营权流转的市场规范。
（二）农地非农用朝地方政府土地利益最大化方向发展
但是，在农地制度朝强化农户权利物权化的方向发展的同时，农地的非农化及建设用地制度方面却在朝地方政府土地利益最大化的方向发展。主要表现在：
（1）1998年《中华人民共和国土地管理法》形成农地非农化的政府垄断。其制度安排及保障机制是：对农地转用的指令性计划和严格转用审批；将征地变为农地转成建设用地的唯一方式；对农民土地的补偿按原用途的倍数补偿。
（2）国有建设用地使用制度改革为地方政府提供牟利空间。从1988年《中华人民共和国宪法》允许土地使用权可以依法转让，到20世纪90年代末以后实现经营性用地的“招拍挂”，形成政府成为土地出让收入的主要获得者的局面。
农地的政策和法律制度越来越朝着强化产权保护和农地市场化的方向演进，农地非农化的政策形成政府高度垄断和全面管制的计划经济政策。造成的结果是：同样一块土地，仅仅由于农地和非农用地的用途不同，其所蕴含的权益完全不同，其运作的规则也完全两样；农民基本被排除在农地非农化的进程之外，或者说对农地非农使用的决策权受到很大的限制，收益权也无法得到保障。
二、二元土地制度与工业化城市化道路
（一）政府以土地启动的工业化城市化
以上这套土地制度，对中国经济的高速成长作出了重大贡献。中国过去20年的经济高速增长，基本是靠快速的工业化和高速的城市化两大引擎拉动，而这两大引擎的背后，土地是发动机。主要表现在：
第一，地方政府以创办园区来推动工业化，以规划控制和区划调整来推进城市化。
第二，城市化和工业化用地主要通过征用获得，因而伴随着城市化、工业化的推进，农民集体所有土地的变为国有土地，农民在得到土地原有用途一定倍数的补偿之后，进入城市就业大军。
第三，地方政府成为土地国有的实际代表，土地收益成为地方政府预算外收入或城市基础设施投资的主要来源。
这一套模式推进了快速的城市化，使土地收入成为地方政府和城市基础设施投资的主要来源，也保证了我们整个经济的高速增长，但是它的弊端也日益显现，它的可持续性也面临着很大挑战，更要命的是，它使整个经济运行带来很大风险。主要表现在：
第一，土地的计划管理和非市场配置带来两个方面的问题，主要表现为：一方面是土地大量浪费；另一方面是高速经济发展地区由于土地的计划指标管理对经济发展造成制约。
第二，地方政府的财政和基础设施投资，高度依赖于土地出让和土地抵押，政府财政风险和金融风险加大。从我们最近调研的情况来看，这种风险可能比2003年土地宏观调控的时候还要严重。地方政府以土地抵押贷款来推进城市基础设施投资，造成政府巨额负债。这个负债的程度和涉及的面已经从省会城市和大中城市延伸到乡镇一级的小城镇。
第三，征地补偿的低价和土地出让的高价，加上政府的任期制，导致多征多卖土地，造成土地利用不集约和未来政府土地收入枯竭。
第四，土地供应的独家垄断形成以地寻租和以地设租，成为腐败的制度性根源，也造成土地囤积和土地投机。
第五，农民土地财产权益受到侵犯。农民不仅对低价补偿不满，以社保换土地也给将来社会带来很大问题。
（二）农民以集体土地参与工业化城市化
事实上，在过去30年，除了国家主导的以土地启动的城市化以外，实际上在各发达地区尤其像珠三角、长三角地区及大城市郊区，我们一直有另外一条路径，就是农民以集体土地自主参与工业化和城市化的进程。主要表现在：
第一，农民集体以土地和厂房出租等方式通过土地的租金分享土地级差收益。
第二，农村集体的宅基地的商品化和资本化、集体宅基地改造、农民房屋的出租成为农民和集体组织的重要收入来源。
第三，保留土地集体所有制不变，农民以土地权利参与工业化和城市进程。
这一套模式，即农民自主的城市化和工业化，实际上实现了农民集体、企业和地方政府三赢。
从实地调查来看，整个珠三角地区快速的工业化和城市化进程，实际上得益于20世纪80年代末和90年代中期《中华人民共和国土地管理法》之前。当时将近一半的集体建设用地进入市场，这对整个珠三角地区的工业化和城市化起了关键性的作用。而整个长三角地区在20世纪80年代和90年代中期以前大量乡镇企业的发展，使集体土地进入建设用地市场。在乡镇企业转制以后，大量的集体建设用地实行企业只转资产不转土地，这里的农民也和长三角地区一样，通过土地的租金来分享城市化和工业化的进程。
（三）集体建设用地进入市场的地方探索
除了珠三角和长三角地区以外，我们看到，这些年集体建设用地进入市场的地方探索实际上一直没有停过，这里有国土资源部的试点，也有地方的自主创新。主要有三种模式：
（1）留用地进入非农集体建设用地的市场。背景是在国家低价征收制度下，大片的土地主要通过征地转向非农建设用地，但是由于征地带来了和农民利益的冲突。地方政府为了缓和这种矛盾，给地方留取一定的比例，如整个村庄在全面征收以后保留15%～25%的留用地，或者保留集体所有权，或者转为国有以后留给集体长期使用，也就是说大面的通过征收，小面的保留给农民长期使用，来参与城市化的进程。
这个效果现在看来是比较明显的，通过这种方式解决了在大面征地下农民失地失业的情况，有一小部分土地参与工业化进程以后，集体经济的收入有所保障，农民的分红有所保障。
（2）存量集体建设用地进入市场。这里有两种方式，一种方式是已有的乡镇集体企业在转制以后，这些集体建设用地进入市场。第二种方式是近几年由于工业的集中，原来分散的存量建设用地既有乡镇企业用地，也有村庄的公共用地，包括村庄的办公场所、闲置的边角用地，在形成工业集中区后，这些地区通过异地的置换和土地的整理，形成存量的集体建设用地进入市场。
从效果来看，最明显的是促进了土地的集约节约利用，一个村庄节约差不多70%的土地可以腾出来做建设用地。它也在一定程度上缓解了建设用地供求的矛盾。
但是，在操作中也面临一些问题。一是输出建设用地的地方，在指标置换后，它的发展权可能会遇到问题。输入地区是工业化集中区，但输出地区在土地置换为耕地以后，这些地方未来的发展权和用地指标的价值没有体现。二是耕地的“占补平衡”是否真正到位还存在疑问。整理出来的土地是否复垦为耕地，这是一个令人担心的问题。
（3）宅基地进入市场。表现为城市近郊和沿海发达地区的集体宅基地和农民的房屋价值急速提高，农民自发或者集体组织对宅基地进行开发改造以获取土地价值的级差收益，参与城市化和工业化的进程。这里有几种做法：一是农民自发进行房屋出租；二是村集体经过旧村改造后将土地进行商业和房地产开发用途；三是由地方政府和开发商介入。
其效果是使农民和集体收入大大增加。但它也面临如下问题：一是法律和政策的障碍；二是农民宅基地权利的保护成为一个问题。现在各地进行宅基地改造的基本做法是将农民的旧房腾成两到三套房屋，那么，节约出来的宅基地的权益到底属于原有的农民集体，还是属于地方政府和开发商？也就是说，对于节约出来的建设用地，它的开发收益农民是否有份？现在各地的做法和我们最担心的问题，是农民在整个旧村改造和宅基地的腾挪过程中，只兑现了农民的房屋权益。这样的话，农民整个宅基地的财产权益没有得到充分保护。
（四）集体建设用地使用进入灰色领域
各地的探索和已有的珠三角和长三角地区的经验，尽管开辟出了另外一条道路，即集体建设用地进入市场，参与城市化和工业化的道路，但是，集体建设用地市场在进入灰色领域。
改革开放初期，家庭联产承包责任制以后劳动力释放，我们鼓励农民利用集体土地来创办乡镇企业，发展农村经济。到20世纪80年代中后期，农民土地进入集体建设用地的通道一直是开放的。
一直到1987年的《中华人民共和国土地管理法》，实际上还是三个通道：一是农民用集体土地进行住宅建设、企业建设、公益建设；二是保留全民所有制企业、城市集体所有制企业，允许同农民集体经济组织共同投资举办联营企业，使用集体土地，并明确可以按照国家建设土地的要求实行土地征用，也可以由农民集体经济组织按照协议将土地的使用权参与开发；三是城镇非农业户口居民在经过县人民政府批准后，可以使用集体所有的土地建住宅。
但是，1992年国务院出台《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》，就对集体建设用地采取了关闭市场的态度，包括集体土地必须先征为国家土地才能作为建设用地，集体土地作价入股兴办联营企业，其土地股份不得转让。
1998年修订的新《中华人民共和国土地管理法》，将老法里的国有建设用地和集体建设用地原来的两块合成一块，对非农集体建设用地的口子开始大大缩紧，把农民使用集体土地做非农建设的口子变成了“除外”，保留做乡镇企业、做住宅这一块，但是明确提出，农民集体所有土地的使用权不得转用、转让或者出租用于非农业建设。
到了1999年，《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发〔1999〕39号）规定，农村居民点要严格控制规模和范围，新建房屋要按照规划审批用地，逐步向中心村和小城镇集中。乡镇企业用地范围要严格限制在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内。农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建设住宅。
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）和《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）出台许多对土地进行严格管理的措施，但对集体建设用地流转的探索已经开始开口子了。2004年28号文件是鼓励农民建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少挂钩，提出加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购买宅基地，但是文件后面加了一句“在符合规划的前提下，村庄及建设中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。2006年31号文件保留了符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内，农民集体土地所有权可以流转这一条规定。
从整个趋势来看，地方在进行大量的农村集体建设用地进入市场的探索，我们整个法律和政策实际上对集体建设用地进入市场的轨道，基本上是从最初的敞开，到整个政策进行严管，到后期开始把整个集体建设用地纳入规范这样一个过程。
（五）党的十七届三中全会为打破城乡二元土地制度格局提供制度空间
党的十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。为打破城乡二元土地制度格局提供制度空间，成为这个文件在土地方面的最大亮点和突破点。
1.明确在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种形式参与开发经营并保障农民合法权益
这一条对于农民以土地权益合法分享工业化和城市化的成果具有革命性意义，为农村集体建设用地进入市场提供了通道。
2.提出逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式让土地使用权在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益
这意味着农村集体建设用地不需要只有征用转为国有才能进入非农用地市场，打破了以所有制性质屏蔽集体建设用地进入市场的制度障碍，为实现集体土地与国有土地同地、同价、同权，建立城乡统一的建设用地市场提供了政策空间。只要符合规划，集体建设用地也可以与国有建设用地以一样的方式进入市场，实现了两种不同所有制性质的建设用地真正意义上的平等权益。
3.征地制度改革在已有缩小征地范围，完善征地补偿机制的同时，又提出新的改革举措
《决定》明确提出严格界定公益性和经营性建设用地，这就为缩小征地范围，真正实现按公益性目的征地提供了前提；提出了对失地农民权益补偿原则，依法征收农村集体土地，要按照同地同价原则，以及及时足额对农民集体组织和农民合理补偿。这意味着下一步征地制度改革将迈出重要一步，即对失地农民的补偿从现行的按农业用途的产值补偿，转向按权益补偿。《决定》也提出了对失地农民的安置转向包括就业、住房、社保等全面保障。
三、政策建议
党的十七届三中全会精神为我们下一步土地制度的改革，消除城乡二元土地制度的格局提供了一个极好的契机。接下来主要讨论怎样围绕党的十七届三中全会精神落实一些具体的改革举措和法律修改建议。
（一）关于征地制度改革
1.征地制度改革的基本着眼点应该防止建设用地国有化趋势
征地制度改革的根本是改变政府垄断土地转用市场局面，保持土地国有和集体所有的长期并存，在法律修改未出台之前，首先要遏制农地变为建设用地过程中的国有化倾向，防止各类城市的版图迅速扩大，并向农村腹地推进。防止通过城中村改造，大面积的村改区、镇改街、县改区和城市区化调整，扩大政府控制的国有用地版图。
2.制订公共利益征地的目录
明确规定盈利性目的的用地不得征地。征地必须坚持为了公共利益需要的原则，改变目前只要是经济建设用地就实行征地的做法。为了阻断地方政府以公共利益在法律上难以准确界定为由，任意扩大征地范围，我们建议出台政策明文规定，只要是明确为了盈利性为目的的征地，即可判为非公共利益用地；这类用地不得通过征收获得，并列出不属于公共利益的名目，作为国土监察的基本依据。
3.严格规定建设用地中公共设施建设用地划拨土地的比例
鉴于目前行政划拨的用途过于宽泛，占地过多，浪费土地这种情况，我们建议对建设用地中公共设施建设用地划拨用地的比例作出严格规定，清理一些以公共利益目的划拨土地，实际上是进行盈利性为目的的用地。
4.进行某些类公共目的用地按市场价格赔偿的试点
（二）制订加强集体建设用地管理的政策法规，出台集体建设用地管理办法
1.出台国家法规，允许集体建设用地出租出让转让或抵押
集体建设用地的试验和地方探索已经进行多年，积累了丰富的经验。一些地方出台了地方性规章和法规。我们建议尽快出台国家法规，在用途管制和符合规划条件下，允许集体建设用地的出租、出让、转让或者抵押。
2.稳妥建立集体建设用地的交易市场
允许省内地区之间集体建设用地指标的交易，形成建设用地指标交易的平台。
3.出台鼓励地方进行存量集体建设用地节约集约使用政策
使用存量集体建设用地进行建设的，只需办理用途审批手续，不再占用年度建设用地指标。我们在各地的调研中发现，尽管我们呼吁节约集约用地多年，但效果不明显。我们觉得，政策的思路应该是提出对于节约集约用地的鼓励性办法，而现状是，一边很轻易地占地征地，而另一边节约集约上的成本很高，不合算。我们应该改变这种状况，一方面在征地制度上加大政府征地的难度和成本，另一方面为节约集约用地提出鼓励性的政策。这里的关键就是对建设用地指标应该有一个鼓励性政策。
4.实行与国有建设用地相同的集体建设用地有偿使用制度，包括协议出让和“招拍挂”出让方式
5.对合法进入集体建设用地市场的土地、物业，应该颁发集体建设用地使用权证和物业权证
（三）针对党的十七届三中全会提出来的关于集体建设用地进入市场通道的政策，研究和出台农民集体建设用地参与非农建设政策
1.在城市规划范围内征收农民集体的土地时，建议给被征地的村按一定比例预留部分建设用地
这部分预留地由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等出租，租金收入以股份形式在村民中分配。对于影响城市规划的留用地可以采取“招拍挂”办法出让，但土地的净收入主要返给村集体。
这个建议各地都在做，但是按《决定》，对城镇规划范围以内的这些建设用地，我感觉规划外有一个口子，但是规划内的建设用地是否都要变成国有？如果都要变成国有，就我们目前的现状来看，实际上农民更接受的办法是即便征收，但仍然预留一部分比例的土地给农民参与工业化、城市化的进程，可能更有利于农民收入的增加和社会的稳定。所以我们建议，国土部门应该出台专门的政策文件，就留用地的比例、使用办法和收益分配原则作出具体规定。
2.对于城市建设规划范围内的存量集体建设用地，可以在符合规划的前提下，长期由农民使用、受益，也可以转为国有，但农民长期使用
在城市规划以内，实际上我们现在有大量的存量集体建设用地，这一块如果硬性地转为国有，将会产生很大的问题。我们建议这一块应该按文件的精神，以规划为准则，而不是按所有制将这一块的土地转为国有建设用地。
3.对于城市建设范围外的农民集体土地进行非农建设的，在符合规划和用途管制前提下，应该分配一定比例的建设用地指标给农民集体
党的十七届三中全会尽管提出来规划范围外农民可以参与非农建设，但面临的现实情况是，由于建设用地指标的紧缺，大多数中西部省份的建设用地指标的分配，基本上是省会城市占30%～40%，而重点发展的大中城市差不多另外占40%。这就是说，省会城市和大中城市会占掉一个省的建设用地指标的将近70%，留给中小城市建设用地的指标是极其少的。我们调查发现有些地方也就是几百亩。这样对于落实中央关于城市建设规划范围外的集体建设用地进入市场非常不利，如果没有整个建设用地指标的省内比例的重新调整，这个政策可能也会落空。
4.要分类处理历史形成的集体建设用地遗留问题
我们在调研中发现，集体建设用地的无证和灰色使用的问题是由历史形成的。这里有1986年老《中华人民共和国土地管理法》之前的，有新老法之间的，也有1998年新《中华人民共和国土地管理法》以后的。所以不同阶段进入建设用地使用的集体建设用地，实际上它的性质是不一样的，我们建议对新法之前进入集体建设用地采取正视历史的办法对它给予认同，但是对于新法以后的明显是非法使用的集体建设用地应该是依法处理。
（四）完善宅基地制度，严格宅基地管理，尽快出台宅基地制度的相关政策规定
《决定》提出来的方向，总体来讲，首先是用益物权管理，落脚点在农民的宅基地权益上。另外对建设用地整理方面提出优先保障集体建设用地，这样意味着集体建设用地的整理要防止国有化倾向。从我们的调查来看，可能包括以下政策：
（1）分区域改革宅基地的福利分配制度。在传统农区仍然实行以各省制订的宅基地福利分配制度，在大中城市郊区及东部沿海土地非农化程度较高的地区，试行取消宅基地福利分配制度，对于仍保留农民身份的家庭可以宅基地有偿使用方式配置宅基地。
（2）鼓励农村集体经济组织、村属企业通过宅基地的商品化进行旧村改造，在符合规划和用途管制条件下，将节约出来的宅基地以自用、厂房出租、土地出租方式集约利用。从我们对大城市郊区的调研来看，大量宅基地整理出来的土地继续作为厂房等工业化使用已经不经济，农民更希望这些土地进入城市的住宅使用。对于这一点应该持谨慎态度，但是应该也要给予一个口子，方便它的开发。对于宅基地所产生的土地租金、物业收入和房屋销售收入，要落实党的十七届三中全会的精神，主要归村农民集体所有。在探索的前提下，在权益清楚的情况下，应该向在宅基地上建设的物业和房产，参照国有土地上物业和房产颁发不动产权证，允许宅基地上的物业和房产可出租，可出让，可抵押。
（五）建立城乡统一的房地产市场建设试点
在都市城郊地区，适应现阶段已经出现的城市工业就业和人口向外离心扩张的趋势，允许宅基地和集体建设用地上进行一定比例的房屋建设，并对外出租出售，鼓励在城郊集体建设用地上盖农民公寓，解决外来人口居住问题。建立农村集体建设用地住房建设准入制度，对合规的房产要颁发集体房屋权证。
（六）出台农村集体建设用地的级差收益分配办法
明确农民集体是土地级差收益的主要获得者，允许农民集体有权获得宅基地和集体建设用地出租、出让后的级差收益，允许企业与农民集体合股合作开发集体建设用地，但企业只获取物业和房产投资的销售利润，保留一定比例的物业或房产给农民集体，以出租方式永久获得一笔收入，解决村庄公共投资和村民福利问题。
（七）制订集体建设用地级差收益管理办法，保障农民权益
集体的土地收益应该主要由集体经济组织获得，这一块的主要收入应该以股份的形式分配给村内的集体组织成员。
（八）试行征收集体建设用地土地税
在集体建设用地进入市场以后，政府不再征收农民集体土地，但是政府获取土地收益的方式，我们建议应该是开征集体建设用地土地使用税的方式，通过税收的方式来分享集体建设级差收益。
如何破解党风廉政建设制度难题
坚持党要管党，从严治党的反腐败指导思想，深入开展基层党风廉政建设和反腐败斗争。实现全街党员干部秉公用权、廉洁从政，进一步密切党同人民群众的联系，切实解决干部作风、机关效能、发展能力等方面存在的突出问题，以党风促政风带民风，为推动街道建设发展再上新台阶，创造风清气正、和谐共进的良好环境。具体从以下几个方面抓起：
1、抓学习教育，提高干部自身素质。
坚持贯彻《廉政准则》为切入点，抓好保持共产党员先进性的学习和党员干部的思想道德教育和纪律教育，开展以“为民、务实、清廉”为主题的教育活动。
①以学习《廉政准则》为重点，侧重学习《中国共产党党内监督条例》和《中国共产党纪律处分条例》两个条例。
②坚持党报、党刊中刊登和市纪委处理违纪党员典型案例的学习。
③组织干部学习先进工作者、优秀共产党员的先进事迹，激励他们积极进取，奋发有为。
④每月组织干部学习一次法律、法规知识。促进党员干部自觉增强道德约束力和纪律观念，不断提高思想道德水平和拒腐防变能力，为苗圃街道全面建设小康社会奠定坚实的政治思想基础。
2、抓管理，规范干部日常行为。
党风廉政建设的生命力在于抓落实。领导干部廉洁自律工作的重点是严格遵守党的政治纪律、组织纪律、经济工作纪律和群众工作纪律。自觉做到：遵守民主集中制，不独断专行，软弱放任;依法行使权力，不滥用职权，玩忽职守;廉洁奉公，不接受任何影响公正执行公务的利益;管好配偶、子女和身边工作人员，不允许他们利用本人的影响谋取私利;公道正派用人，不任人唯亲，营私舞弊;艰苦奋斗，勤俭办事，不奢侈浪费，贪图享受;勤政务实，不弄虚作假，与民争利。党政主要领导应该带头示范，坚持执行和落实领导干部不准收受现金、有价证券、不准用公款大吃大喝和高消费娱乐等廉洁自律有关规定，定期召开好领导干部民主生活会。
3、抓政务公开，抓财政管理，接受群众监督。
①对每位领导和干部的职务、职责进行张榜公开，公示上墙，便于群众办事。
②对财务收支情况每个季度核实一次，增强财务管理的督查，严格控制非生产性费用，禁止和杜绝不合理开支。
③每年由街道纪委书记和分管经济的办事处副主任牵头，组织街道纪委、经济办有关业务人员，成立财务检查审计小组，通过一查、二看、三听、四审，对街道各股室和各社区财务进行全面检查审计，切实杜绝财务漏洞。
通过检查，弄清财务管理的现状和存在的问题，发现问题，及时整改，有效促进街道社区两级财务管理的科学化、制度化、规范化，保持社会稳定，促进经济发展。
4、强化廉政知识宣传，营造良好舆论氛围。
街道党委要加大党风廉政知识宣传、宣讲力度，通过举办培训班、网络、宣传车、廉政知识竞赛、廉政歌曲传唱、标语等形式，切实加强党风廉政知识宣传，通过宣传活动，进一步增强党员干部的廉政意识，激发引导群众积极参与廉政监督活动，营造良好的廉政舆论氛围，努力在全社会营造干群人人讲廉政，齐抓共管促廉政新局面，促进党风廉政建设在我街更加深入扎实的开展，取得更大成效。
